内容提要: 在我国，在离婚诉讼中存在着一种较为普遍的做法，即对有争议的初次离婚诉请，人民法院一般判决不予离婚，判决生效６个月后再次提起诉讼的，人民法院一般判决准予其离婚。此即所谓二次离婚诉讼审判规则。二次离婚诉讼审判规则的产生有着现实的需求，系法官对《中华人民共和国婚姻法》第３２条与《中华人民共和国民事诉讼法》第１１１条第２款第７项的创造性运用，应承认其合法性。二次离婚诉讼审判规则的合理性在于，离婚诉讼当事人借助该规则所制造的冷静期能够克服感情破裂的举证障碍，而法官则借助其降低判断当事人之间感情破裂的难度。


在我国离婚案件审判实践中，一个较为普遍的做法是，当事人提出离婚，不符合法定离婚条件的，人民法院一般不准予离婚，人民法院判决不准离婚超过法定期限（一般为６个月）后，当事人再次提起离婚诉讼的，人民法院一般准予其离婚。此即所谓二次离婚诉讼审判规则。[1]这一审判规则是人民法院在审判实践中形成的习惯做法，我国现行法律和司法解释未作规定，学术界也缺少深入的探讨。在我国司法体制改革的进程中，从社会实证角度对此规则进行研究，无论是在理论还是在司法实践中都具有积极意义。
一、实务做法之总结：二次离婚诉讼审判规则的创制
学术界早前较为一致的看法是，离婚法的司法实践通常涉及法官进行现场调查并进行主动调解，以达到调解和好的目的。[2]易言之，法官应当尽力对夫妻双方进行调解，多数离婚案件应当在调解阶段终结。然而随着我国经济社会的发展和司法体制改革的推进，起诉至人民法院的离婚诉讼案件，越来越多的以判决准予离婚的形式结束。其中，二次提起离婚诉讼才能实现离婚目的情形的不在少数。
有关司法统计数据表明，对于一审所审理的离婚纠纷，人民法院以判决形式结案的离婚纠纷数量在离婚纠纷数量中的占比（判决率）呈现出较为显著的上升趋势；而在以判决形式结案的离婚纠纷中，判决准予离婚与判决不予离婚的案件数量之差随着时间的变迁日益扩大：自１９９１年以来，人民法院一审判决准予离婚案件的数量开始超过调解和好的案件数量；在离婚纠纷诉讼中，判决准予离婚这一裁判形式越来越受到法官的青睐，而调解和好这一结案方式则日渐式微。[3]这表明，在离婚纠纷诉讼中，法官对于判决与调解的运用策略已经发生了学界尚未察觉到的深刻变化。
来自司法实务部门的调研结果进一步证实法官对于判决与调解运用的策略变化。严克新法官对浙江省杭州市滨江区人民法院２００７－２００９年审结的３０７件离婚案件统计分析后发现，对于初次起诉离婚而人民法院未判令解除婚姻关系的案件，当事人再次起诉的案件所占比例较高，为２２．１４％，且第二次起诉后人民法院判令解除其婚姻关系案件所占的比例亦极高，为８０．８８％。此种现象并非偶然，在各地基层人民法院普遍存在，司法实务中已经形成了离婚案件“二次诉讼”的现象和做法。[4]由于离婚诉讼中对“感情确已破裂”的举证困难，法官往往会利用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第１１１条第２款第７项的规定来应对离婚诉讼中事实认定困难的尴尬。[5]人民法院的通常做法是，对于存在争议的离婚请求，主审法官会判决驳回诉讼请求或者动员当事人撤诉，告知双方６个月后可以再行起诉，离婚诉讼当事人６个月后未和好再诉至人民法院的，法官会判决准予离婚。这种做法，“在不断地反复操作中成为基层人民法院离婚案件承办法官的一种默认规则。这个惯例，不但办理民事案件的法官们了然于胸、遵行不背，很多当事人也似乎通过各种途径（如已经判决离婚的人、委托代理人甚至是法官本人）明白了其中奥妙”。[6]甚至有法官声称：“判维持夫妻关系，并不会形成错案。既然没有法律规定的情形，就可以给当事人一次机会，若婚姻关系果真无法维系，当事人自然会再次起诉，到时再判离婚比较妥当。”[7]
综上所述，以往形成的“调解和好”式离婚纠纷诉讼开始发生变化，法官采用判决形式准予离婚的做法呈现出兴盛之势。而在这种变化过程中，人民法院形成了二次离婚诉讼审判规则。
二、法律的创造性适用：二次离婚诉讼审判规则的合法性阐释
二次离婚诉讼审判规则出现后即面临合法性的拷问。其合法性问题可以细化为如下两个方面：其一，法官是否具有创设此种规则的权力？其二，此种规则之创制是否具有法律上的正当性？诚然，学界对法官是否有权造法仍有争议。但不容否定的是，在司法实践中法官造法的现象早已存在。因此，讨论法官是否享有造法权力，还不如分析其造法的限度。正如有学者所言：“法官造法所要争论的不应是是否允许的问题，而应是如何对其限制（或允许）的问题。法官造法的本质就是为当前案件创制一条裁判规范，就其限度而言，法官仍应在法律的限度内来创制法律。”[8]有鉴于此，对二次离婚诉讼审判规则合法性的阐释可以从规则创制的必要性、新创制规则与既有法律规则体系的协调性等方面来进行论证。
所谓规则创制的必要性，是指既有法律规则已经无法对法官所处理的案件提供必要的司法审判知识。一般而言，一项新的社会规则之所以出现，其原因不外乎两种：要么是既有规则无法实现有效的知识供给，要么是规则所调整的对象属于新产生的社会现象。就婚姻关系来说，结婚与离婚皆为正常的社会现象，自然也就不具有新现象的特征，因此新的社会规则的出现只能从既有的司法审判知识体系可能存在的不足来寻找原因。从司法实践来看，二次离婚诉讼审判规则产生的诱因在于我国婚姻法律制度对离婚纠纷诉讼所供给的司法审判知识无法满足现实需求。进而言之，二次离婚诉讼审判规则的出现与《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）采取离婚“限制主义”态度及关于离婚标准的规定模糊不清有关。
我国改革开放以来的婚姻立法持离婚“限制主义”态度。在“离婚限制主义”的影响下，《婚姻法》虽然承认缔结婚姻的双方当事人均享有离婚请求权，但对离婚条件在标准上施加严格的限制。只有严格符合法律所确立的离婚标准，法官才允许当事人离婚。基于“离婚限制主义”立场，《婚姻法》第３２条第２、３款对必须准予离婚的情形采取例示的立法方式，在概括性标准“如感情确已破裂，调解无效，应准予离婚”之后明确列举了“夫妻感情确已破裂”的４种情形：重婚或者有配偶者与他人同居；实施家庭暴力或虐待、遗弃家庭成员；有赌博、吸毒等恶习而屡教不改；因感情不和分居满２年。从立法技术的角度来看，上述明确列举的４种情形应当是司法实践中最为常见的离婚情形。然而，我国自改革开放以来３０余年的离婚实践表明，《婚姻法》所明文规定的４种离婚理由（标准）与社会实践有明显落差。北京大学社会学系对全国１１区（县）共６　２７９对离婚夫妻的问卷调查结果表明，导致中国城乡居民离婚的三大因素为性格志趣不同、家务矛盾、草率结婚；其中，前述三大因素所占比例高达７２％，而《婚姻法》第３２条规定的生活作风不良问题（“重婚或者有配偶者与他人同居”）所占比例尚未达到８％。[9]有学者对北京市、厦门市和哈尔滨市的中级人民法院和基层人民法院进行调研后发现，诉请离婚的主要理由与前述调查结果有着惊人的相似之处，即性格不合仍然是离婚的主要原因。[10]而马忆南等学者对山东省烟台市下辖的１３个基层人民法院的调研发现，２００２年审理的２　８８４起离婚案件中，原告以“性格不合，经常争吵，无法共同生活”为由请求离婚的共计１　６０９起，占全部离婚案件的５５．８％；以“重婚或有配偶而与他人同居”、“实施家庭暴力、遗弃家庭成员”为由诉请离婚的有５０１起，最终为人民法院所确认的仅有１１２起，仅占全部案件的３．８８％；此外，以“双方感情不和分居已达一定期限”请求离婚的为７３２起，也只占１／４。[11]概言之，性格不合、经常争吵、感情不和仍旧是导致夫妻双方诉请离婚的主要理由。来自人民法院系统的调查报告也证实了上述学者的调研结论。[12]
综上可知，经过３０多年的经济与社会变迁，我国社会中的婚姻关系虽然有所变化，但仍然具有高稳定的特征。在离婚诉讼中，这种高稳定性表现为离婚主要原因仍为夫妻双方性格不合。新闻媒体大肆渲染的离婚因素，如家庭暴力、婚外情等，并不是导致婚姻破裂的主导性因素。然而，对照《婚姻法》第３２条的规定可以发现，由于坚持“离婚限制主义”立场，婚姻当事人因性格不合而导致感情破裂从而应当终结婚姻关系的这一事由并未被列为法定的离婚理由。这种对社会现实的忽视，导致了《离婚法》调整社会关系的预期落空。大量因性格不合导致感情破裂的离婚案件进入人民法院，而《婚姻法》对此无能为力，只好将判断感情是否破裂的“包袱”扔给了法官。在司法实践中，《婚姻法》的立法表述与离婚现实的偏离给审理离婚案件的法官带来极大困扰，他们一方面必须在限定的期限内对受理的离婚案件进行裁判，另一方面却在成文法体系中找不到具体的裁判标准，而且事实认定困难。正如俗语所云：清官难断家务事。我国法官务实地创设了成文法规则所未明确的二次离婚诉讼审判规则。
合理的不一定是合法的。二次离婚诉讼审判规则还面临着是否与我国既有法律规则体系冲突的问题。按照学界较为一致的看法，法官创制规则仍应坚持在立法者划定的法律框架内，按照立法者规定的法律原则来明确或补充法律规范中的含混和不足之处。这为法官创设的新规则具备合法性奠定了坚实的基础。我国既有民事立法虽然没有明确规定二次离婚诉讼审判规则，但是这并不能说明此规则在现有法律体系中缺乏规范根据。事实上，如果将研究的视野放宽至民事诉讼法，我们就可以有一番新发现。根据《民事诉讼法》第１１１条第２款第７项的规定，判决不准离婚和调解和好的离婚案件，没有新情况、新理由的，原告在６个月内又起诉的，人民法院不予受理。仔细推敲这一规定可以得到如下两个重要信息：其一，对于判决不准离婚和调解和好的案件，在有新情况或者新理由的情形下，人民法院应当受理其再次起诉的请求；其二，对于判决不准离婚和调解和好的案件，没有新情况、新理由的，原告在６个月之后起诉的，人民法院亦应当受理。基于《民事诉讼法》第１１１条第２款第７项所蕴含的第二项信息，离婚诉讼当事人第二次提起诉讼，完全符合既有法律规范的要求，并无任何违法之嫌。而且法官根据现实需要对《民事诉讼法》第１１１条第２款第７项进行创造性运用，即通过６个月期限来辅助判断当事人之间的感情是否确已破裂，同样亦不存在任何违法之处。由此，在法官的刻意安排下，《民事诉讼法》第１１１条与《婚姻法》第３２条被重新组合，被赋予了新的意义，从而产生一项新的审判规则——二次离婚诉讼审判规则。
概言之，二次离婚诉讼审判规则之产生在离婚诉讼中有强烈的现实需求；同时，该规则本身与既有法律规范体系完全相容，并非法官的凭空创造因而并无违法之处。因此，基于回应现实需求之目的，对于结合既有法律规范所创设的二次离婚诉讼审判规则，我们应当承认其合法性。
三、实践逻辑的必然：二次离婚诉讼审判规则的合理性分析
对于二次离婚诉讼审判规则，学术界亦存在着批判的声音，认为二次离婚诉讼审判规则是法官最大化自身利益的产物。贺欣教授就认为：“判决不予离婚已经成为法官最大化个人利益和保护自己的策略……对首次离婚请求判决不准予离婚和对再次离婚请求判决准予离婚同样服务于同一个目的——增加结案数和降低对法官的不利风险。”[13]
诚然，从现实主义的角度来看，我国的法官并不是在真空中进行判决，其自身兼有“法律世界中的法官”、“权力结构中的法官”、“社会结构中的法官”这三重身份。
如前所述，“法律世界中的法官”必须依法行事，即使行使所必然拥有的自由裁量权，乃至创设规则，也都必须在法律所要求的限度内。作为“权力结构中的法官”，他必然会受到科层制司法管理的影响。在过于倚重数字化管理技术的我国各级人民法院（尤其是基层人民法院）中，作为理性经济人的法官，要最大化自身利益，就必须在审判过程中最大限度地增加结案数，并同时注意降低当事人对法官的投诉率和对一审判决的上诉率。在上诉率、投诉率等考核指标的影响下，法官对首次提起诉讼请求离婚的案件，如果判决不予离婚，可以达到快速审结案件、增加审结案件数量的目的。在业绩考核这一指挥棒的指引下，为最大化自身利益，规避风险，创设并适用二次离婚诉讼审判规则就成为一个理想选择。
然而，值得关注的是，由法官所创设的这项“潜规则”为何不仅大受法官的欢迎，而且亦为相关律师和当事人所接受，成为一项在法官、律师和当事人之间具有明确共识的规则？事实上，对提起离婚诉讼的原告而言，要成功走出婚姻的“围城”，需要经历两次到人民法院起诉的过程，期间所耗费成本（诉讼时间、精力以及相关费用）比一次诉讼即告成功要高出许多。如果二次离婚诉讼审判规则只对法官有利，而对原告并无实益，那就必然面临来自当事人的激烈反抗。从实际的审判效果来看，这种情形却并未出现。是什么因素让当事人如此“顺从”地接受了这一看似不公平的规则？在笔者看来，可以从信息这一角度进行解释。在婚后的深入接触中，由于得到更多关于彼此的信息，夫妻双方的感情也因此发生变化。正如美国经济学家贝克尔所言，早期婚姻的破裂，经常的原因是“配偶难以相处和价值观念相悖”，更主要是因为婚前对其选择对象的信息掌握不完全与婚后对其配偶的了解进一步加深所产生的落差。[14]按照“谁主张，谁举证”的举证规则，要成功离婚，原告需要向人民法院详细举出足以说明“夫妻感情确已破裂”的证据。然而，要将一项隐秘的事务显性化是一项极为艰巨的任务，更何况家务事！
在离婚案件中，法官要求当事人收集用于证明“夫妻感情确已破裂”的证据主要包括街道办事处（居民委员会）等单位出具的书证、相关物证及证人证言等，如当事人双方曾经有过离婚的意思表示，一方书写的字据（悔过书）。其中，居民委员会出具的书证是一种主要证据，但应当以邻居之间的证人证言作为佐证。如果离婚纠纷当事人曾通过居民委员会进行过调解，居民委员会为此出具的证明当然可以作为第一手材料。然而，随着现代社会的发展以及个人隐私意识的增强，夫妻双方之间产生的矛盾已经很少要求居民委员会介入并提供帮助。同时，一般的邻居等知情人往往碍于情面不愿作证或者是因与当事人有利害关系而导致证据证明力较弱，使得法官对夫妻感情是否确已破裂的认定难以把握。举证上的障碍导致大量的离婚案件陷入极为尴尬的境地，当事人与法官处于严重的信息不对称状态。对离婚诉讼当事人而言，其对自己与配偶的感情确已破裂处于极为自信的境界，对终结婚姻抱有极高的期待。然而，在证明“夫妻感情确已破裂”时，由于客观条件的限制，当事人无法将相关信息及时、有效、全面地传递给法官。对法官而言，当事人所提供的证据本身又带有一定的主观性。加之离婚诉讼处理的主要是人身关系，尤其是事关感情，隐秘性较大，只有当事人本人最清楚。这使法官对“夫妻感情确已破裂”的认定难以把握，并由此造成法官的被动。当“难断家务事”的法官面对有争议的离婚案件时，无论是判决准予离婚还是判决不予离婚都具有极大的自由裁量空间。受传统“宁拆十座庙，不破一桩婚”观念的影响，法官对判决准予离婚持极为慎重的态度。由此，当事人要求离婚的强烈意愿与人民法院的审慎克制态度形成紧张与冲突的关系。
作为“社会结构中的法官”他必然也面临着回应社会需求的任务。为缓解当事人要求离婚的强烈意愿与人民法院审慎克制态度之间的紧张关系，克服成文法关于离婚标准规定的不足，也为较好地完成审判任务，法官们创设了二次离婚诉讼审判规则。通过适用这一规则，６个月的时间客观上促成了离婚法定条件的形成。具体而言，由于缺乏相应的法律知识，当事人往往在第一次起诉离婚时不符合离婚的法定条件或无法提交相应的证据，无法满足夫妻分居时间满２年的要求，分居时间即使满２年亦难以举证。当事人经动员撤诉或判决不准离婚后，经过６个月至１年的时间，客观上促成了离婚法定条件的形成，在第二次离婚诉讼中更易被法院判决准予离婚。进而言之，二次离婚诉讼审判规则成为填补当事人与审判者之间信息不对称的有效工具。对法官而言，他可以有效地克服“难断家务事”这一障碍，顺利实现对婚姻事实的认知；对当事人而言，二次离婚诉讼审判规则成为她（在离婚诉讼中原告以女性居多）减轻或者替代举证的有效工具。在此情境下，二次离婚诉讼审判规则的创设和运用实现了当事人与法官的“双赢”。
当这一“夫妻想通过诉讼离婚时要起诉两次”的做法由法官经常重复使用时，就意味着它开启了一个规则化、制度化的过程。而“制度是已有社会惯例、结构的存储，通过这种存储我们使集体记忆、表述、价值、规则、标准等外部化，以使它们比我们人类更持久”。[15]显然，当上述做法慢慢成为法官和当事人所接受的司法习惯时，它也就走上了一条制度化之路，尽管这项规则尚未以明确法规范的面孔出现在世人面前。
四、结语：经验地看待法官创设二次离婚诉讼审判规则的行为
二次离婚诉讼审判规则的创制为“司法活动，实际上已经成了法律中的一个创造性因素”做了一个生动的注脚。[16]在笔者看来，可以通过吸收二次离婚诉讼审判规则本身所蕴含的重要司法经验改进我国婚姻立法。例如，可以考虑在离婚诉讼中设立离婚冷静期程序，在当事人向人民法院起诉离婚第一次开庭后，可规定一定期限（６个月）的冷静期，要求当事人在此期限内认真思考离婚的决定是否妥当并促使双方当事人进行沟通交流，积极化解矛盾。如果在冷静期结束后当事人仍坚持要求离婚，可根据法律规定和具体情形依法判决离婚。此种立法，有助于减轻当事人的讼累，避免司法资源的浪费。
在二次离婚诉讼审判规则所蕴含的法官智慧为正式规则吸收之前，它还只是一种司法“潜规则”。但是，我们并不能因为二次离婚诉讼审判规则的非正式性而忽视它的存在。正如苏力教授所说：“法律社会学研究的目的不在于用现实生活来说明一个已知的道理，而应当力求、而且完全可能从生活的个案中发现新的观点甚至理论模型。”[17]从另外一个角度来看，二次离婚诉讼审判规则为我们展示了法官经验世界的一角。由此，我们可以窥见智慧的法官在制度与事实之间的勾连上有着相当广泛的自主判断空间，而这一点在社会主义法治建设中是绝不可忽视的。



注释:
作者简介：刘敏，湖南大学法学院博士研究生、湖南科技大学法学院讲师。
[1]在笔者所调研的法官中，他们均认为这是我国离婚审判中的刚性做法。笔者将之命名为“二次离婚诉讼审判规则”。
[2]Ｓｅｅ　Ｐｈｉｌｉｐ．Ｃ．Ｈｕａｎｇ，“Ｄｉｖｏｒｃｅ　Ｌａｗ　Ｐｒａｃｔｉｃｅｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　Ｏｒｉｇｉｎｓ，Ｍｙｔｈｓ，ａｎｄ　Ｒｅａｌｉｔｉｅｓ　ｏｆ　Ｊｕｄｉｃｉａｌ‘Ｍｅｄｉａｔｉｏｎ’ｉｎ　Ｃｈｉｎａ”，３１ＭｏｄｅｒｎＣｈｉｎａ　２（２００５），ｐｐ．１５１－２０３．
[3]参见叶鹏：《对农村离婚案件的调查与分析》，《中国管理科学文献》２００８年第１２期。
[4]参见严克新：《离婚案件“二次诉讼”规则的成因及建议》，ｈｔｔｐ：／／ｃｏｕｒｔ．ｇｍｗ．ｃｎ／ｈｔｍｌ／ａｒｔｉｃｌｅ／２０１１０１／１０／６３６．ｓｈｔｍｌ，２０１１－０５－２２。
[5]参见《中华人民共和国民事诉讼法》第１１１条第２款第７项。
[6]马湘莺：《调解还是判决——关于汨罗市人民法院离婚案件的调解结案率低的原因分析》，硕士学位论文，北京大学法学院，２００５年，第１５－１６页。
[7]王晓玲：《冲出围城——Ｍ法院离婚案件调查报告》，载徐昕主编：《司法程序的实证研究》，中国法制出版社２００７年版，第２０８页。
[8]张其山：《法官造法的限度及方式》，载陈金钊主编：《法律方法》第７卷，山东人民出版社２００８年版，第２７６页。
[9]参见吴德清：《当代中国离婚现状及发展趋势》，文物出版社１９９９年版，第５８－６１页。
[10]参见巫昌祯：《婚姻法执行状况调查》，中央文献出版社２００４年版，第４页。
[11]参见马忆南：《婚姻法第３２条实证分析》，《金陵法律评论》２００６年春季卷。
[12]参见江苏省高级人民法院民一庭：《江苏省法院婚姻家庭案件审理若干问题的调查报告》，载《民事审判指导与参考》第３１集，法律出版社２００７年版，第１６５页。
[13]贺欣：《离婚法实践的常规化——体制制约对司法行为的影响》，冯晓川译，载《北大法律评论》２００８年第２期，法律出版社２００８年版，第４７２页。
[14]参见［美］加里•斯坦利•贝克尔：《家庭论》，王献生、王宇译，商务印书馆２００５年版，第３８７－４１０页。
[15]［英］马克斯•Ｈ．布瓦索：《信息空间——认识组织、制度和文化的一种框架》，王寅通等译，上海译文出版社２０００年版，第３９０页。
[16]［美］亨利•Ｊ．亚伯拉罕：《司法的过程》，泮伟江等译，北京大学出版社２００９年版，第１页。
[17]苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社２００４年版，第６４页。

河南省漯河市人民政府办公室


漯河市人民政府办公室关于印发漯河市农村土地承包经营权流转管理办法的通知

漯政办[2011]23号


各县区人民政府，经济开发区、西城区管委会，市人民政府有关部门，直属及驻漯有关单位：



　　《漯河市农村土地承包经营权流转管理办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



二○一一年三月九日


漯河市农村土地承包经营权流转管理办法


　　第一章总则


　　第一条为积极引导和规范农村土地承包经营权流转（以下简称农村土地流转），优化配置农村土地资源，维护流转双方当事人合法权益，根据《农村土地承包法》、农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律、法规和规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条漯河市行政区域范围内，农村土地流转适用本办法。
　　第三条本办法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、水面以及其他依法用于农业的土地。
　　第四条农村土地流转应当在坚持农村家庭承包经营制度和稳定农村土地承包使用关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。
　　第五条农村土地流转应当依照法律、法规的规定保护土地，符合土地利用总体规划和产业布局规划，不得改变土地性质和用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。
　　第六条农村土地流转应当规范有序，依法形成的流转关系依法受到保护。
　　第七条市、县（区）农业、林业行政主管部门根据各自职责，负责本区域内农村土地流转管理工作，加强对农村土地流转工作的指导和监督。县（区）农村土地承包管理部门具体负责本行政区域内农村土地流转的指导、管理和监督工作，乡（镇）农村土地承包管理部门负责流转合同鉴证、流转档案管理、纠纷调处等工作。
　　第八条各县（区）人民政府和乡（镇）人民政府应当依托农村土地承包管理部门成立县（区）、乡（镇）两级农村土地流转服务中心，为流转双方提供政策法律咨询、流转信息发布、土地收益评估、合同签订、纠纷调处等服务。

　　第二章流转当事人

　　第九条承包方流转农村土地承包经营权，应当依法取得《农村集体土地承包合同书》和《农村集体土地承包经营权证》。
　　第十条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转对象和方式，任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。
　　第十一条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。
没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。
　　第十二条农村土地流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他有关法律法规允许从事农业生产经营的组织和个人，在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
受让方应当具有农业生产经营能力。
　　第十三条农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方协商确定。
　　第十四条农村土地流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。　　

　　第三章流转方式

　　第十五条承包方依法取得的农村土地承包经营权，可以采取转包、出租、入股、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转，并签订书面流转合同。
　　（一）转包。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，受让方按转包时约定的条件对原承包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。
　　（二）出租。承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务，承租方按出租时约定的条件对承包方负责。
　　（三）入股。实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，自愿将土地承包经营权作价入股，组成股份公司或成立农村土地合作社等，从事农业生产经营。股份合作终止时入股土地应当退回原承包农户。
　　（四）互换。因土地集中连片规模化经营等需要，在同一集体经济组织内部的承包户之间，自愿将承包土地进行交换，同时交换相应的土地承包经营权，办理农村土地承包经营权变更登记手续。
　　（五）转让。承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
　　第十六条除原流转合同另有规定外，通过流转取得的土地承包经营权，可以依法再流转。受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。受让方通过转让、互换方式取得土地承包经营权经依法登记、获得土地承包经营权证后方可依法再流转。
　　第十七条流转土地上农业生产设施的经营权可以随土地承包经营权一同流转，其价值由流转双方根据设施的面积、构造、使用效益等协商确定，也可经评估认定。　
　　第十八条不宜采取家庭承包方式的集体土地、水面、荒地、荒坡、荒沟等，按照公开、公平、公正的原则，可采取招标、拍卖、公开协商等方式进行发包，并可依法流转承包土地。

　　第四章流转合同

　　第十九条土地流转当事人应当在协商一致的基础上，使用乡（镇）土地流转服务中心提供的农业行政主管部门统一的标准合同文本，签订书面流转合同。
流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方、乡（镇）农村土地承包管理部门各备案一份。
　　承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。
　　第二十条农村土地流转合同一般包括以下内容：
　　（一）双方当事人的姓名、住址；
　　（二）流转土地的名称、四至、面积、质量等级及地上附着物的情况；
　　（三）流转方式；
　　（四）流转的期限和起止日期；
　　（五）流转土地的用途；
　　（六）双方当事人的权利和义务；
　　（七）流转价款及支付方式；
　　（八）流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；
　　（九）双方当事人约定的其它事项；
　　（十）违约责任；
　　（十一）争议解决的方式。
　　第二十一条流转双方当事人在签订流转合同时，可以向乡（镇）农村土地承包管理部门申请对合同进行鉴证。
乡（镇）农村土地承包管理部门不得强迫流转当事人接受鉴证。
　　第二十二条在农村土地转包、出租、入股合同期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形的，双方可协商终止合同，土地归还原承包方耕种。流转合同中有约定的，按照其约定。
　　第二十三条流转双方应当对国家各项惠农补贴受益进行协商处理，协商结果在流转合同中予以明确。
　　第二十四条农村土地流转合同经双方签订后，当事人不履行合同义务或者履行义务不符合约定的，应当依法承担违约责任。

　　第五章流转管理

　　第二十五条农村土地流转应当按照以下程序进行：
　　（一）公示信息。有流转意愿的承包方、受让方可到乡镇土地流转服务中心登记公示流转土地、本人信息等基本情况，也可委托发包方进行登记公示。
　　（二）协商。承包方与意向受让方应就流转方式、期限价格和具体条件等进行自愿、平等协商，达成流转意向。发包方受承包方书面委托，也可代表承包方与受让方进行协商。
　　（三）土地评估。流转双方当事人可以委托有资质的评估机构对流转土地进行评估。
　　（四）签订合同。流转双方协商达成初步意向后，将受让方资质、注册地址、信誉度、资金实力、技术水平、经营管理能力和履约能力等相关资料报送乡（镇）土地流转服务中心，由乡（镇）土地流转服务中心提供土地流转合同格式文本，流转双方签订正式流转合同。
　　流转当事人约定公证的，流转合同应当进行公证。
　　（五）合同存档。流转双方当事人应当自流转合同签订之日起十五日内将合同及其他资料报发包方和乡（镇）农村土地承包管理部门存档。
乡镇农村土地承包管理部门应当完善档案管理，按照“一社一册、一户一页、一地一格”的要求，建立土地流转台账，加强日常管理。
　　第二十六条农村土地流转给集体经济组织以外从事农业生产经营的组织和个人的，在流转合同签订前，出让方可申请发包方农村土地流转服务机构提供协助，对受让方的农业经营能力、资信情况、履约能力进行核查。
　　第二十七条承包方采取转让方式流转土地的，应当经发包方同意。发包方应当自收到承包方书面申请后十五日内作出意见；逾期不作出的，视为同意。
承包方未经发包方同意，采取转让方式流转土地承包经营权的，转让合同无效。
承包方采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案。
　　第二十八条承包方采取转让、互换方式流转农村土地承包经营权的，流转双方当事人可以申请办理农村土地承包经营权证和合同证书的变更登记。
　　第二十九条乡（镇）农村土地承包管理部门应当及时准确记载土地流转情况。在指导流转合同签订或流转合同鉴证、备案中，发现流转协议有显失公平的，应当建议流转协议当事人对协议进行修订，对流转双方有违反法律法规的约定，要及时给予纠正。
　　第三十条依法从事农村土地流转服务的中介组织，应当向所在地县（区）农业行政主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。
　　第三十一条建立农村土地流转履约保证金制度。农村土地流转的当事人按照自愿原则，可以在流转合同中约定履约保证金数额、保管单位等。
　　第三十二条农村土地流转发生争议或纠纷，当事人应当依法协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向县（区）农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。　　

第六章法律责任

　　第三十三条有下列行为之一的，农村土地流转合同无效：
　　（一）依法应当经发包方同意而未经其同意擅自流转的；
　　（二）一方以欺诈、胁迫等手段订立农村土地承包经营权流转合同，损害国家利益的；
　　（三）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；
　　（四）强迫承包方进行流转的；
　　（五）擅自改变流转土地性质和农业用途的。
　　第三十四条发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等责任：
　　（一）借流转之机违法收回、调整承包土地的；
　　（二）强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的；
　　（三）假借少数服从多数名义强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的；
　　（四）以划分“口粮田”和“责任田”等为由违法收回承包地搞招标承包的；
　　（五）侵占、截留、扣缴承包方土地流转收益的；
　　（六）其他侵害农村土地承包经营权的行为。
　　第三十五条受让方违法将承包地用于非农业建设的，由有关行政主管部门依法予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。受让方对流转土地造成永久性损害、破坏耕作层的，发包方有权制止，并有权要求受让方赔偿由此造成的损失。

　　第七章附则

　　第三十六条通过招标、拍卖和公开协商等方式承包不宜采取家庭承包的集体土地、水面、荒地、荒坡、荒沟等农村土地，经依法登记取得农村土地承包经营权证的，可以采取转让，出租，入股，抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。
　　第三十七条本办法所称承包方是指依法从集体组织获得土地承包权和土地经营权的农户；发包方是指拥有土地所有权的集体组织；出让方是指依法取得土地承包权的农户或依法拥有土地经营权的个人或经济组织；受让方是指依法经土地流转而拥有土地经营权的经济组织或个人。
　　第三十八条本办法未尽事宜按照法律法规及有关政策执行。
　　第三十九条本办法自发布之日起30日后施行。