论唯一房产的认定及执行

杨东

房产作为被执行人的一项重要财产，除了因我国法律规范体系对农村集体土地的混乱规定导致了农村房屋的处理难题之外，是不存在执行中的阻却事由的。对被执行人而言，房产同其它财产并无什么不同，在其未履行法定义务之前，随时有被人民法院强制处理房产的危险，而不论该房屋是否为被执行人的唯一住房。因为，被执行人的所有财产均是其所负债务的担保，被执行人应当承担广泛的财产责任。2005年1月1日随着《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查封规定》）的正式施行，根据该《查封规定》第五条、第六条的规定，社会各界得出被执行人唯一住房不得执行的结论，唯一住房的执行问题从而产生。如果被执行人的唯一住房不能够得到强制执行，当被执行人没有其它财产或财产权益可供执行时，申请执行人的权益将得不到实现。针对社会各界对《查封规定》的各种争议式理解，最高人民法院又于2005年12月14日出台了司法解释《最高人民法院关于人民法院执行设定抵押的房屋的规定》（以下简称《抵押规定》）。
然而，唯一房产如何认定，能否执行，如何执行的问题仍然未能彻底解决，在民事执行中仍存在不少困惑。
一、对法律规定、司法解释的不同理解
上述两个解释的制定依据同《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定相关。笔者暂将该几个条文整理如下。
（一）、《民事诉讼法》的规定：
（1）、“第二百二十二条，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权利扣留、提取被执行人应当履行义务部分的收入。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需费用。……”
（2）、“第二百二十三条，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产。但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品。”
（二）、《查封规定》的规定：
（1）“第五条，人民法院对被执行人下列的财产不得查封、扣押、冻结：
（一）被执行人及其所抚养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；
（二）被执行人及其所抚养家属所必需的生活费用。当地有最低生活保障标准的，必需的生活费用依照该标准确定；
（三）被执行人及其所抚养家属完成义务教育所必需的物品；
……
（八）法律或者司法解释规定的其它不得查封、扣押、冻结的财产。”
（2）“第六条，对被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债。”
（3）“第七条，对于超过被执行人及其所抚养家属生活所必需的房屋和生活用品，人民法院根据申请执行人的申请，在保障被执行人及其所抚养家属最低生活标准所必需的居住房屋和普通生活必需品后，可予以执行。”
（三）、《抵押规定》的规定：
（1）“第一条，对于被执行人所有的已经依法设定抵押的房屋，人民法院可以查封，并可以根据抵押权人的申请，依法拍卖、变卖或抵债。”
（2）第二条，“人民法院对已经依法设定抵押的被执行人及其所抚养家属居住的房屋，在裁定拍卖、变卖或者抵债后，应当给予被执行人六个月的宽限期。在此期限内，被执行人应当主动腾空房屋，人民法院不得强制被执行人嘉所抚养家属迁出该房屋。”
（3）第六条，“被执行人属于低保对象且无法自行解决居住问题的，人民法院不应强制迁出。”
可以说，上述几个法律及司法解释的规定，对被执行人的唯一住房执行问题作了较全面的规定。有不得查封、扣押、冻结财产的一般规定，也有对房屋这一特殊财产的特别规定；有不得执行财产的变通执行之一般规定，又有对设定抵押的唯一住房的特殊处理方式。然而，事先制定的自认为包罗万象没有缺憾的规定，在执行中却遇到了各方面的质疑。
对《查封规定》反应最大的，不是法院执行人员，而是金融部门。近十几年来，房屋抵押借款合同的签订，大大促进了房地产行业的发展，许多无法一次性付款的买家得以支付首期后按揭买房。然而，买家事后不能按时供款，被银行起诉并申请执行后，如果法院发现被执行人仅有该套按揭房屋，也就是说该套房屋为被执行人及其所抚养家属的唯一住房，为其生活所必需居住的房屋时，法院就会依据最高人民法院的上述司法解释而对该房屋停止执行措施。如果被执行人也无其它财产可供执行的话，银行就要哑巴吃黄连，有苦说不出。银行提供贷款，被执行人得以按揭买房，从而有了安身之住所，但当被执行人违约不再按期偿还借款时，如该房屋不能被法院强制执行以变现款项来归还借款的话，银行如何敢再去做按揭业务。如果唯一住房一律不得执行的话，不但银行不敢冒被执行人的道德风险去继续在房屋抵押借款中发放贷款，就是其已经发放的贷款能否收回也成了问题。金融部门的紧张是现实的，是迫切的。
在其后最高人民法院发布专门针对设定抵押房屋处理的规定，不言而喻，是同金融部门的不安有关系的。虽然后一个司法解释中并没有指出是专门针对银行享有抵押权的房屋处理问题，但现实生活中民间借贷等各种其它关系中去做房屋抵押手续的微乎其微，至少笔者在工作中尚未有遇到过一个这样的例子。对于普通债权人来说，《查封规定》也增加了其债权实现的风险。对于债务人来讲，则似乎找到了一种逃避执行的好途径。
在人民法院，执行人员对上述《查封规定》有不同看法。一部分人认为，上述规定是出于保护人权的需要，是被执行人的基本人权在执行中的具体体现。执行工作要适度，不可以对被执行人“赶尽杀绝”，要考虑到被执行人的利益同申请执行人利益之间的相互平衡。不能因为强制执行造成被执行人的极度贫困，不能将被执行人赶到街上，要保护被执行人及其所抚养家属的生存权、人格权。所以，上述规定的几个条文，可以理解为“唯一房产不得执行”。另一部分人则持不同意见，其认为，要辨证看待上述规定，《查封规定》明确列举了对被执行人不得执行的各种财产，又作了兜底的其它情形规定，但这并不能简单得出“唯一房产不得执行”的结论。从整体上看，《查封规定》在第五条根据《民事诉讼法》第二百二十二条、第二百二十三条的规定，分别列举了对被执行人不得执行的生活必需费用及生活必需品，在第六条规定了住房这一特殊生活必需品不得执行的一般规定，在第七条规定了对上述两条的例外情形的处理，即超过生活必需品的房屋、超过生活必需用品的普通生活用品可以执行。也即，《查封规定》并未确认唯一住房不得执行，而是表明人民法院在执行中要保护被执行人赖以生存的唯一住房。也就是说，对唯一住房要先判断该房屋是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，然后才能决定是否对该房采取进一步执行措施。在认定之前，可以先控制该房屋，对其采取查封措施。由于两种思路中，第二种处理方法显然繁琐得多，遇到的问题可能无法预料，具体的矛盾处理要执行法院自行摸索。这就造成了大部分执行法院，大部分执行人员在心理上倾向于选择对《查封规定》的第一种理解，以减少执行工作，减少当事人投诉。法院及其执行人员的倾向性做法，造成社会形成了“唯一房产不得执行”这一错误观念。从而，唯一房产在执行中遇到了前所未有的困境。
笔者同意上述第二种观点，认为唯一房产到底能否执行，必须先认定该房是否为被执行人生活必需住房，属于被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，不应强制执行；超出被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房，即使该住房为被执行人的唯一住房，也可以强制执行。从该种思路出发，虽然执行工作量大了很多，但却能较好平衡双方当事人的利益关系，也是解决唯一房产执行的一个较好办法。
二、唯一房产是否为被执行人生活所必需居住的住房的认定
唯一房产的认定，涉及到两个问题。首先是要确定怎样才算是唯一房产，然后要确定该唯一住房是否为被执行人生活所必需的住房。综观几个规定，并无“唯一住房”或“唯一房产”这一字眼，可见执行中所出现的“唯一住房”或“唯一房产”是人们从规定中所抽象出来的词汇。（本文以下均以“唯一房产”通称。）唯一房产，顾名思义，就是被执行人仅仅有一套住房的意思。显然，被执行人如果有两套以上的住房，我们很难相信他两套住房均是其生活所必需的住房，即使有，也应当是极少数的情形。加上唯一房产的时空及主体要素，我们可以说，在执行中，经调查，证实被执行人及其所抚养的家属在执行法院管辖区域内仅有一套房产，则可以确定唯一房产的存在。如果该房产是被执行人及其所抚养家属生活所必需的居住房屋，则该房屋不得执行。当然可以查封。确定该唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活必需的居住房屋有许多因素需要考虑，有些因素会造成执行中唯一房产的假象，有些因素则只是导致唯一住房可以执行，现详细讨论如下：
（一）虚假的唯一房产应当执行
从法律及司法解释的精神来看，在执行中要保护被执行人及其所抚养家属的居住权利。也就是要保护被执行人有住所，有安身之所。从执行角度来讲，被执行人名下有唯一房产，但被执行人及其所抚养的家属有多个安身之所，或被执行人及其家属将其它安身之所放弃或处理的话，法院可以认定被执行人的唯一房产状态只是一个假象，该假象不能成为阻碍执行的事由。执行中常见的虚假唯一房产主要有以下三种形式。
1、主体因素导致虚假的唯一房产。唯一住房是被执行人仅有一套住房，如果被执行人已婚的话，应理解为被执行人夫妇双方仅有一套住房。否则，被执行人有一套住房，其配偶有一套或多套住房时，是否还能认定被执行人因仅有唯一住房而不能执行呢？不可以。上述几个规定要保护的是被执行人的居住权利，要保护被执行人的生存权利。如果其配偶有住房，被执行人自然有住处。如果被执行人在配偶有住房情况下仍不能有安身住所，则被执行人应当提供证据证明。同样道理，如果被执行人名下仅有一套住房，而其家庭其它成员名下有几套住房，且被执行人也时常居住家庭名下其它住房的话，也不可以将其认定被执行人的唯一房产。 复杂一点的情形，如被执行人如尚未成年，则只要其父母或抚养人名下有住房，被执行人名下只要有房产就可以处理清还债务，因被执行人完全可以在父母或其抚养人处居住，其居住权利没有被剥夺。虽然在法院执行过程中，强行处理被执行人名下的唯一房产会导致被执行人居住条件的下降，但这是其持续不履行生效法律文书所确定义务的应然后果；如果被执行人可以持续不履行义务的话，而其居住条件或其它生活状况没有下降的话，则只能说明执行工作力度不够，或执行线索未能充分调查，尚未查清楚被执行人的财产现状；除非被执行人已是处于最低生活保障水平。如果被执行人已年满十八周岁，也已开始参加劳动，但尚未结婚，当其名下有房产时，仍应当可以执行。按照我国的传统观念，在结婚之前，子女因未成家，一般是居住在父母处的。也就是说，在我国的观念里，住房时成家时的生活物品，如果未成家时有住房，该住房可视为一种可以提前消费的奢侈品，不属于被执行人生活所必需居住的住房，人民法院应当执行该房产以清偿债务。
当然这也要有一个合理的时间限制。如果被执行人终生不婚或被执行人结婚较晚时，我们不可以也一律执行其唯一住房。因此时其在该唯一住房的居住已成多年事实，应视为其长期居住的房屋，不可以再轻易将被执行人从该唯一房产赶至其父母或其它有抚养关系的亲属处居住。此时，其父母或其它有抚养关系的亲属可能也已年老多病或去世。
上述对唯一房产认定的主体作了扩充，将被执行人的房产认定变更为考察被执行人夫妻双方或家庭名下有多少房产，如果有两套以上，且能认定其中一套为被执行人所有时，因被执行人不会因法院的强制执行其名下唯一房产而流离失所，所以法院此时可以不考虑被执行人依据上述司法解释提出的停止处理申请。笔者认为，被执行人名下仅有一套住房，而被执行人的配偶或其他家庭成员名下尚有其它房产的话，被执行人名下的唯一房产仅仅是一个假象，不能构成阻碍执行的事由。
2、地域因素导致虚假的唯一房产。目前全国的国土及房产管理部门尚未能联网及资源共享，各地尚且以县、县级市或市辖区为范围各自管理，主管部门仅仅能处理本县、县级市、市辖区的土地及房产的买卖、担保，以及协助有关部门的查询、查封、过户手续等等。落后一点的地方，土地同房产仍为两个部门管理，还无法提供统一的资料。同时，法院在执行工作中也一般仅调查被执行人名下在执行法院所辖区是否有房产，有多少房产。如被执行人客观上仅有在该区的一套住房的情形下，人民法院中会出于保护其居住权的考虑，对该唯一住房不作处理。如被执行人在该区之外的其它地方仍有房产，而执行法院又没有调查到其它地方调查被执行人是否仍有房产的话，法院多数会停止执行辖区内调查到的所谓唯一房产。如此一来，申请人的权益就有较大损失了。在土地房产主管部门的资料暂不能共享情况下，要求执行法院调查被执行人在某一地级市或更大范围内的房地产登记情况会浪费太多执行资源。可以考虑在被执行人申报财产时，要求其特别说明共有多少房产，现住房是否为其所有的唯一房产。如果有证据证实被执行人或其家庭名下有两套以上的房产，被执行人又没有据实申报的话，可依据相关法律规定追究被执行人拒不履行生效法律文书的法律责任。如被执行人下落不明，其家属不清楚或表示不清楚被执行人名下是否有其它房产时，执行法院为慎重起见，应暂缓对该唯一房产的执行。
3、时间因素导致虚假的唯一房产。虽然查证属实要追究被执行人转移财产的责任，但要求被执行人没有转移财产之心是不现实的。在执行阶段，执行法院查到的往往是被执行人名下仅有一套住房，被执行人或其所抚养的家属往往会提出停止处理该唯一住房的申请。如被执行人是因为其转移了另一套住房而仅剩唯一住房的话，如赠与、出售等等，显然不可以简单的认定该房屋为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房屋。问题是，时间的考查点设在何处合适。
（1）以执行立案时间为标准。被执行人在执行阶段转移了一套房产，使得其名下仅有一套现作为被执行人及其所抚养家属生活所必需居住的房产，法院不应采信被执行人的各种转移房产的理由。即使被执行人提供足够证据，也不能因声称需偿还他人借款，需支付其它生活必需费用，需支付医疗费用等任何借口来搪塞。因为，如果被执行人有其它债务，只要该债务无生效的法律文书来确认的话，其债务仍停留在自然债务之上。未经过国家机关的确认并以书面文书形式赋予其强制执行力的债务，其不应当享有优先于执行中债务的效力。笔者认为，从效力上讲，进入执行程序的债权大于未进入执行程序的债权，有已发生效力的国家机关法律文书确认的债权大于尚未有发生效力的国家机关法律文书确认的债权，有国家机关相关文书证实的债权大于无国家机关相关文书证实的债权。这是已定权利效力优先于未定权利的当然体现。即使被执行人的债务已为国家相关主管部门以担保登记的形式或其它形式确认，只要其未经诉讼或未能够申请强制执行，该债务的效力也不应优先于执行中的债务。如果被执行人与案外人串通，因其偿还对案外人的债务而导致履行能力下降，并造成无法履行执行中的义务时，法院可认定被执行人故意转移财产，被执行人的行为已涉嫌拒不履行生效法律文书，应当追究其相应的法律责任。被执行人如果没有故意低价处理其房产的话，转让房产的价款必需全数交至执行法院，否则，法院完全可以直接处理其唯一房产。
（2）诉讼结束后，执行立案前。以此作为判断唯一房产的标准同样不合适。此时判决已经生效，权利义务已经明确，被执行人如果转让其房产的话，是明知这样做的后果会造成一个无法处理房产的阻碍事由的。如其持续不能履行义务，转移房产的款项也不能全数或大部分用来履行义务的话，法院是应当继续执行其唯一房产的。因为，被执行人的唯一住房仅仅是一个假象，是被执行人将另一套住房转化为金钱或其它财产形式后的一个假象。在被执行人拒绝将另一套住房的价值转化形式交付执行法院的话，执行法院也就没有必要再来保护被执行人所谓的唯一住房。
（3）诉讼中、其它争议程序处理中或之前。同样道理，当事人在诉讼中就有可能意识到胜诉可能不大，在想尽种种办法拖延判决生效的同时，积极转移财产。法院不能将其转移财产后所剩余的唯一房产视为被执行人及其所抚养家属生活必需的住所。有些纠纷，从纠纷产生之日起，或双方的民事法律关系产生之时，被执行人的履行能力大小就直接影响到申请人债权实现的可能性的大小。被执行人如果故意躲避执行，完全也可以在纠纷发生或与申请人之间的法律关系发生之后，在另一方当事人向法院提起诉讼或向其它主管部门提请解决前，就转移财产以躲避执行。
所以，笔者认为，应当将认定唯一住房是否为被执行人及其所抚养家属生活所必需的住房的时间点向前延伸，一直延伸至双方当事人所争议的法律关系发生之时，或导致其间产生权利义务关系的法律事实发生之时。在此之前被执行人转让房产等各种行为法院不作考查；在此之后，被执行人全部履行生效法律文书确定义务之前的一切财产转移行为，法院均可调查并要求被执行人提供证据说明财产去向。一般情况下，该段时间的房产转移所造成的唯一房产，执行法院均可以继续执行唯一房产。只有这样，才能真正得在时间上做到即最大限度地穷尽执行调查措施及强制执行措施，又合理地理解《查封规定》及《民事诉讼法》的精神，适度保护被执行人的基本生存权。
（二）、真实的唯一房产也可以执行
唯一房产并非一律不可执行。虚假的唯一房产，法院完全可以通过执行调查措施来揭开其虚假面纱，消除唯一房产执行所遇到的阻碍。在被执行人确实仅有同其所抚养家属生活共同居住的房产时，另外一些因素会造成该房产超出被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产标准，或不属于被执行人同其所抚养家属生活所必需的房产，此类情形下的唯一房产是可以执行的唯一房产。主要有以下几种情形：
1、被执行人所有的抵押房产。被执行人的唯一房产是通过银行等金融部门借款购置的，抵押债权因房屋而产生，不能因保护房产免于执行而损害到抵押债权。同样，被执行人以唯一房产抵押来获得其它利益，其应当接受为实现抵押权人的利益而拍卖、变卖该唯一房产。此种房屋的处理已经有最高人民法院的司法解释《抵押规定》作了详细的规定。除非被执行人已经是低保对象的情形，人民法院均可以在房屋拍卖后强制迁出。即使被执行人已经属于低保对象，人民法院同样可以拍卖该房产，只是拍卖后暂时不强制迁出被执行人而已。
2、被执行人所有的豪宅。考察最高人民法院《查封规定》的精神，会发现该规定是追求申请人与被执行人利益的协调，是要保持二者利益之间最佳的平衡关系。也就是要在既能够保障被执行人许多基本权利前提下，又最大限度的实现债权人的债权。这就要求，一方面要合理限制执行的外延，执行不能无限扩张，另一方面，又要尽力穷尽执行措施，用尽执行手段。在执行中，执行法院要保障被执行人的唯一房产，其出发点是要保护被执行人的居住权利。而被执行人的居住权利是应当受到限制的，是不完整的居住权利，是低于其它人所享有的居住权利的。从《查封规定》的多次重复强调中可以看出，法院要保护的是被执行人生活必需的居住房屋，该房屋是维持最低生活标准的住房。从《抵押规定》的处理程序可以看出，人民法院并不是毫无限制的保护被执行人的居住权，居住权并不意味着必需有自己的房产，居住权强调的是有房屋住，而不是有房产所有，重点在住而不是有。既然《查封规定》中明确可以用租赁房屋来代替所有的房屋，则被执行人超出生活必需水平的豪宅当然可以用来偿债。
3、被执行人身份影响到房产的执行。（1）、被执行人户籍外地或原户籍外地，在本地工作并购房。被执行人并非本地人，仅仅是近几年在本地工作并购置房产，其原户籍地一般均原有住房，法院以强制拍卖或变卖等方式处理被执行人在本地的唯一房产，并非没有保障其居住权。其户籍地的住房完全可以保障其应有生存权利。作为被执行人，如其未能履行法定义务的话，人民法院就没有必要保护其在本地的既得利益。被执行人外出工作，在本地的收益可以购置房产，非本地的收益可以看作投资本地房产，而在本地的风险则会导致本地房产的灭失或因债务履行不能而被强制执行。（2）被执行人未成年。笔者认为，被执行人若未成年，或由他人抚养时，如在此之前被执行人仍居住于其抚养人住处，则执行法院没有必要保障被执行人将来可能需要的居住权利。未成年的被执行人，其名下有房产时一般是超出其生活所必需的。被执行人有异议的话，则应当提供证据来证实。（3）被执行人有高薪。房产是资产的一种，只是满足居住需要的一种方式。如果被执行人有高薪的工作时，其就可以通过租赁或按揭方式轻松购置房产，因而，执行法院没有必要该保障被执行人的唯一房产。被执行人完全可以租房居住。况且最高人民法院《抵押规定》已明确保护被执行人的居住权是保护其有房子住，该房屋可以是租的，可以是远远低于被执行人原居住房屋的，而不需要保护被执行人唯一房产的所有。
4、与相关权利比较影响到房产的执行。（1）申请人居住权利的影响。笔者认为，被执行人的居住权利要保护，申请人的居住权利更要保护。《查封规定》的出台就是要协调申请人与被执行人的权利平衡关系。如果被执行人的义务不履行状态，将导致申请人的居住权利受到威胁，申请人将无法享受最低保障的住房时，则执行法院不应当继续保障被执行人的唯一房产而不予执行。（2）生命权、健康权等权利的影响。同样道理，因为生命权、健康权大于居住权，如果被执行人因债权得不到实现，其生命权或健康权受到严重威胁的时候，如申请人患重病的情况下，执行法院也不应当继续保障被执行人的唯一房产。如果被执行人的债务是由于申请人的帮助，解决其受到威胁的健康权或生命权而形成的，在执行中因被执行人仅有唯一房产无其它财产时，对房产不执行时，势必也不合理。如果不执行唯一房产，申请人的权益得不到保障，将有更多的申请人不会再去帮助他人而成为申请人，而成为一个好心做好事却无好报的申请人。同样，会有本来只是在将来有唯一房产被执行风险的被执行人，提前遭受到健康权或生命权失去的威胁。（3）牵连债权的影响。唯一房产必然不是天生的，该房产的由来如果同执行中的债权有不可分割的牵连关系，如原无自己房产的被执行人向申请人借款而购买或建造了房屋，该房屋成了被执行人的唯一房产。也就说，债权正是由于该房屋而产生，可能是由于该房屋的购置或建造，也可能是由于该房屋的修缮产生或其它原因产生的话，是否应当借鉴海商法的作法，该债权可以对抗被执行人的居住权利而执行该唯一房产呢？笔者对此持肯定态度。唯一房产的出现导致执行债权的出现，如不保护执行债权，则唯一房产将失去存在的基础。并非唯一房产现在无法存在，而是更多可能出现的唯一房产失去了出现的机会。对人们权利起最后保障救济的司法权利如不能保护该执行债权的话，在之前能更大程度保障唯一房产的债权就会提前失去保障作用。所以，笔者认为，对产生唯一房产的牵连债权应当尽力保障，包括对唯一房产采取拍卖、变卖或以物抵债的方式来保障。
三、唯一房产的强制执行程序
唯一房产的处理程序，目前可以依据的仅有最高人民法院的《查封规定》，人民法院可以参照设定抵押的房产的处理程序执行被执行人的唯一房产。因《查封规定》已规定较具体，本文仅简单归纳一下。
辽宁省盘锦市人民政府


关于印发《盘锦市人民政府工作规则》的通知
盘政发〔2005〕21号


各县、区人民政府，市政府各部门：

现将《盘锦市人民政府工作规则》印发给你们，请认真执行。
2004年7月18日发布的《盘锦市人民政府工作规则》（盘政发〔2004〕19号）废止。

盘锦市人民政府

二○○五年八月二十日

盘锦市人民政府工作规则

第一章总则

一、第五届市人民代表大会第一次会议产生的新一届市政府，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《辽宁省人民政府工作规则》（试行）的有关规定，制定本规则。

二、市政府工作以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的路线、方针和政策，坚持以人为本、全面协调可持续的科学发展观，按照科学执政、民主执政、依法执政要求，努力提高政府行政能力和管理水平，全面履行政府职能。实行科学民主决策，推进依法行政，加强行政监督，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，建设法治政府。

三、市政府组成人员要履行宪法和法律赋予的职责，坚持解放思想，实事求是，与时俱进，开拓创新；忠于职守，服从命令，顾全大局，全心全意为人民服务。

四、市政府各部门要依照法律、法规和省政府规章、市政府行政规定行使职权，进一步转变政府职能、管理方式和工作作风，推进电子政务，提高行政效能，切实贯彻市政府的各项工作部署。

第二章组成人员及其职责

五、市政府由下列人员组成：市长、副市长、市长助理、秘书长、各市政府组成部门主任、局长。

六、市政府实行市长负责制，市长领导市政府的工作。副市长协助市长工作。

七、市长(市政府党组书记)召集和主持市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议和市长办公会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

八、副市长按分工负责处理分管工作，对分管工作负有领导责任。主持召开市政府业务会议或受市长委托主持召开市长办公会议，对分管工作做出决定。受市长委托，负责其他方面的工作或者专项任务，并可代表市政府进行内事、外事活动。

九、市政府秘书长在市长领导下，负责处理市政府的日常工作。

十、市长离盘执行公务期间，由负责市政府常务工作的副市长主持市政府工作。

十一、市政府各委员会主任、各局局长、各办事机构主任负责本部门的工作。 市政府各部门根据法律、法规、规章和市政府规范性文件、决定、命令，在本部门的职权范围内，制定发布行政措施。
市审计局在市长领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

第三章全面履行政府职能

十二、市政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

十三、健全宏观调控体系，主要运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，调整和优化经济结构，发展对外贸易和经济合作，发展接续产业，实现经济增长，增加就业、稳定物价和收支平衡。

十四、加强市场监管，创造公平和可预见的法制环境，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系，建立健全社会信用体系，实行信用监督和失信惩罚制度，整顿和规范市场经济秩序，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

十五、认真履行社会管理职能，完善社会管理政策和地方规范性文件，依法管理和规范社会组织、社会事务，妥善处理社会矛盾，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。加强城乡基层群众性自治组织和社区建设。培育并引导各类民间组织健康发展，充分发挥其作用。依法建立健全各种突发公共事件应急机制，提高政府应对公其危机的能力。

十六、强化公共服务职能，完善公共政策，健全公共服务体系，努力提供公共产品和服务，推进部分公共产品和服务的市场化进程，建立健全公共产品和服务的监管和绩效评估制度，简化程序，降低成本，讲求质量，提高效益。

第四章实行科学民主决策

十七、市政府及各部门要完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制，健全重大决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。

十八、全市国民经济和社会发展计划、财政预算、政府举债、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理事务和地方规范性文件、有关国家投资建设等重大决策，由市政府全体会议或市政府常务会议讨论和决定。

十九、市政府在作出重大决策前，应根据需要通过多种形式，充分听取人民代表、政协委员、民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

二十、市政府各部门提请市政府讨论决定的重大决策建议，必须经过充分研究论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及各地的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证等形式听取意见和建议。

二十一、市政府各部门、县区政府必须坚决贯彻落实市政府的重大决策，及时跟踪和反馈执行情况。市政府办公室要加强督促检查，明确落实责任和时限，确保政令畅通。

第五章推进依法行政

二十二、市政府及各部门要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致的要求行使行政权力，不断提高依法行政的能力和水平。

二十三、市政府及各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和省政府的规章、决定、命令及国家和省的方针政策。部门的规范性文件要依法及时报市政府备案，由市政府法制办公室审查并定期向市政府报告。

二十四、提请市政府讨论的地方规范性文件草案由市政府法制办公室审查或组织起草，解释工作由市政府法制办公室承办。

二十五、要按照行政执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺行政执法体制，科学配置执法机关的职责和权限，相对集中行政处罚权，推进综合执法工作。严格实行行政执法责任制和执法过错追究制，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

第六章加强行政监督

二十六、市政府要自觉接受市人民代表大会及其常委会的法律监督，认真执行《盘锦市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，向其报告工作、接受质询；接受市政协的民主监督，虚心听取意见和建议。市政府及各部门要重视和认真办理人大代表议案、建议、批评和意见及政协提案，积极解决相关问题，切实做到件件有着落，事事有结果。

二十七、市政府各部门要按照行政诉讼法及有关法律规定，接受司法监督；同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督。对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处和整改并向市政府报告。

二十八、加强行政系统内部监督，严格执行行政许可法、行政复议法及规章、规范性文件备案制度，及时发现并纠正违反法律、法规、规章的规范性文件，以及行政机关违法的或者不当的具体行政行为，并主动征询和认真听取各级政府及其部门的意见和建议。

二十九、市政府及各部门要重视人民群众来信来访和市民投诉工作，进一步完善信访制度，严格执行市政府投诉工作制度，确保市政府与市民联系渠道的畅通。市政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批和受理重要的群众来信、来访及投诉。

三十、市政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。重视新闻媒体报道和反映的问题，对重大问题，市政府各部门要积极主动地查处和整改并向市政府报告。要加强政府网站建设，发布政务信息，便于群众知情、参与和监督。重视群众和其他组织通过多种方式对行政行为实施的监督。

第七章工作安排布局

三十一、市政府及各部门要加强工作的计划性、系统性和预见性，搞好年度工作安排布局，并根据全市形势和工作任务的变化及时作出调整。

三十二、市政府提出年度重点工作目标，确定需要讨论的地方规范性文件草案、市政府召开的全市性会议和制发的公文等事项，形成市政府年度工作安排布局，下发执行。

三十三、市政府各部门、各县区政府要认真落实市政府年度工作安排布局，并在年中和年末向市政府报告执行情况。市政府办公室适时作出通报。

第八章会议制度

三十四、市政府实行市政府党组会议、市政府全体会议、市政府常务会议、市长办公会议和市政府业务会议制度。

三十五、市政府党组会议由市政府党组成员组成，由党组书记或党组书记委托党组副书记主持召开。市政府党组会议议题由市政府党组书记确定。会议的主要任务是：

(一)学习贯彻党中央、国务院、省委、省政府和市委的重要方针、政策和指示，讨论研究贯彻实施意见；

(二)推荐、提名、奖惩重要干部；

(三)开展党内民主生活；

(四)需要由市政府党组研究决定的其他重大事项。

市政府党组会议原则上每季度召开一次，一般安排在每季度初，特殊情况可临时召开。根据需要可请非中共党员副市长列席会议。

三十六、市政府全体会议由市长、副市长、市长助理、秘书长及市政府组成部门主任、局长组成，由市长或市长委托常务副市长主持召开。市政府全体会议议题由市政府常务会议讨论确定。会议的主要任务是：

(一)传达党中央、国务院、省委、省政府、市委的重要工作部署，研究制定贯彻落实的措施；

(二)讨论经济形势，重要规范性文件和市政府工作中的重大事项；

(三)讨论全市经济和社会发展中长期规划及年度计划；

(四)需要市政府全体会议讨论的其他重大事项。

市政府全体会议原则上每半年召开一次，特殊情况可临时召开。根据需要安排市政府副秘书长和县区政府、市政府直属机构及中直、省直有关单位的负责人列席会议。

三十七、市政府常务会议由市长、副市长、市长助理、秘书长组成，由市长或市长委托常务副市长主持召开。市政府常务会议议题由市政府办公室收集、汇总，经秘书长审核，报常务副市长并市长审定。会议的主要任务是：

(一)讨论决定上报省政府的重要事项；

(二)讨论报告市委的重大事项；

(三)讨论通过提请市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会审议的议案和重要报告；

(四)研究部署人大代表建议和政协提案的办理工作；

(五)讨论重大投资建设项目、重大技术改造项目和财政预算、决算和政府举债等；

(六)讨论通过由市政府发布的地方规范性文件、决定、命令和重要行政措施；

(七)通报和分析经济形势，讨论研究市政府全面工作；

(八)讨论决定市政府各部门和各县区政府请示市政府的重要事项；

(九)讨论决定以市政府名义授予集体、个人荣誉称号和表彰决定；

(十)决定和部署市政府其他重要工作事项。

市政府常务会议原则上每三周召开一次，一般安排在周三，如有需要，可临时召开；市政府副秘书长及市政府办公室主任、副主任列席会议，根据需要安排有关部门、单位的负责人列席会议。

三十八、市长办公会议由市长或受市长委托的副市长主持召开，研究、处理市政府工作中的重要问题。市长办公会议不定期召开，会议议题由市长提出，参加会议人员根据需要确定。

三十九、市政府业务会议由市长、副市长、秘书长主持召开，研究、处理各自分工范围内的有关问题。市政府业务会议议题由主持会议的市长、副市长、秘书长确定。市政府业务会议不定期召开。根据需要安排有关部门、单位负责人参加。

四十、市政府党组会议、全体会议、常务会议和市长办公会议、市政府业务会议的组织工作由市政府办公室负责。议题确定后，由相关部门准备文字汇报材料（一般不超过3000字），于会前5天报送市政府办公室，市政府办公室于会前2天分送会议组成人员。汇报材料中应明确：相关交叉工作的沟通情况，相关工作措施的政策依据，相关工作落实的准备情况，提请常务会议关注和讨论的重点问题等。

四十一、市政府党组会议、全体会议、常务会议和市长办公会议、市政府业务会议的会议记录和会议纪要整理由市政府办公室负责。市政府党组会议纪要经秘书长审核，由党组书记或副书记签发；市政府全体会议纪要和常务会议纪要由秘书长签发，或由秘书长提请市长或常务副市长签发；市长办公会议纪要经秘书长审核，由市长签发；市政府业务会议纪要由主持会议市长、副市长签发，或经分管副市长审核，由市长签发。

会议讨论的事项宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经分管副市长或秘书长审定。如有需要，报市长审定。

四十二、市政府党组会议、全体会议、常务会议和市长办公会议、市政府业务会议讨论决定的事项，市政府各部门要认真贯彻落实，并按要求及时向市政府报告落实情况。市政府办公室负责督促检查，并对相关工作明确落实责任和时限，及时反馈落实情况。

四十三、市政府组成人员应按要求参加市政府各类会议，因特殊情况不能参加会议的，须事前向召集会议的市政府领导请假。与会人员要严格遵守会议纪律，一般不得带随员，有关部门要做好会场的安全保密工作。

四十四、市政府召开的全市性工作会议由市长或副市长主持召开。会议议题由市长确定，或由副市长、秘书长提出报市长或常务副市长审定。市政府召开的全市性工作会议，根据需要不定期召开。出席会议人员根据会议内容确定，如需邀请市委、市人大常委会、市政协、盘锦军分区等有关负责同志出席，报市长、常务副市长或秘书长审定。

市政府召开的全市性工作会议由市政府办公室会同有关部门于会前15天提出具体会议方案，并报秘书长、分管副市长初审，提请市政府常务会议讨论决定，或者报市长或常务副市长审定。会议由市政府办公室或市政府办公室会同有关部门组织。会议实行政府采购。
部门以市政府名义召开的全市性工作会议议题由主管部门提出，报分管副市长审定。会议承办部门于会前15天提出会议方案，经市政府办公室审核后，按程序经秘书长审核，报请分管副市长或常务副市长批准。特殊重要的，报市长批准。会议由会议承办部门组织，市政府办公室予以协助。

四十五、市政府各部门承接全国性会议需提前半年向市政府请示，承接全省性会议需提前1个月向市政府请示，同时报送详细经费预算报告，经市政府办公室审核，报秘书长并分管副市长审阅后，提请市政府常务会议审定。

四十六、市政府及其各部门召开的工作会议，按照“谁分管谁出席”的原则，一般不安排市政府主要领导出席。以市政府名义召开的专业性会议，原则上由分管副市长出席并讲话。如需请各县区主要领导参加全市性会议，须经市政府主要领导审批。

四十七、控制会议规模，压缩会议时间，精简与会人员。能用其他形式部署工作和传达贯彻上级会议精神的，一般不再召开会议。不得要求与会议内容无关的部门和单位参加会议。以市政府名义召开的会议，会期一般控制在半天，最长不超过1天；以部门名义召开的全市性会议一般不超过半天。

四十八、严格会议审批制度，实行计划管理。各部门要将下年度拟以市政府名义召开的会议计划于12月底前报市政府，由市政府办公室汇总并制定市政府年度会议计划，经市政府常务会议审定后实施。各部门以市政府名义召开的全市性会议原则上每年只安排一次。

四十九、市政府召开的全市性工作会议，会议经费由市政府经费列支；各部门以市政府名义召开的全市性工作会议，会议经费由主办部门承担。

五十、市政府召开的各类会议的会议材料，由会议承办单位在会议结束1周内整理立卷，送交市政府办公室存档。

第九章公文审批

五十一、市政府各部门和各县区政府及有关单位报送市政府的公文，应当符合《国家行政机关公文处理办法》和市政府有关规定。除特殊紧急情况或市政府领导同志交办事项外，不得将需要市政府审批的公文直接报送市政府领导个人。市政府领导同志对不符合规定的公文原则上不予受理，交市政府办公室按规定程序办理。

市政府各部门、各县区政府上报市政府的公文，均应由本机关主要负责人签发并注明签发人。
五十二、市政府各部门和各县区政府请求解决具体问题的公文，属市政府权限的按程序报市政府审批。属市政府部门职权的，应按部门职权范围直接致函有关主管部门办理。有关主管部门应主动研究解决意见并及时回复。

五十三、市政府各部门、各县区政府对市政府交办文件，一般要在10个工作日内办结并以书面形式向市政府办公室报送办理结果；需要延长办理时间的，承办部门应及时说明原因并通报进展情况。

五十四、市政府各部门拟以市政府或市政府办公室名义发文，凡涉及其他部门或者地区的问题，主办部门应事先与有关部门或者地区会签，取得一致意见后，将各单位会签意见及其采纳情况说明报送市政府办公室。有关部门一般应在收到会签文件后5个工作日内或按要求提出意见。

市政府各部门要认真履行各自的职责。属于部门职权范围的事务，应由部门自行发文；属于几个部门的事务，应由有关部门联合发文。

五十五、市政府各部门、各县区政府报送市政府审批的公文，由市政府办公室按照市政府领导同志分工呈报，涉及重大事项的公文由常务副市长审阅后报市长审批。市政府领导同志按照分工和权限审批公文。

五十六、市政府发布的地方规范性文件，向省政府报送的请示、报告，向市委报送的重要文件，向市人民代表大会或市人民代表大会常务委员会提出的议案，经分管副市长审阅后，由市长签发或由市长委托常务副市长签发。

五十七、以市政府名义下发的文件，经分管副市长及有关副市长审阅后，由市长签发。

以市政府办公室名义发文，由分管副市长签发，其中涉及其他副市长分管工作的，须经有关副市长签署意见，重要的由常务副市长或市长审定。

五十八、以市政府名义发送省政府部门的公函，一般由分管副市长签发，其中涉及其他副市长分管工作的，须经有关副市长签署意见，如有需要，由市长签发。

五十九、凡需提请市政府常务会议审议并需市政府或市政府办公室行文的各类文件(地方规范性文件草案除外)，须事先经市政府办公室审核，按公文送审程序列入市政府常务会议议题。

经市政府常务会议讨论通过的文件，由市长或会议指定的市政府领导同志签发。

六十、市委、市政府联合行文，由市政府办公室审核后，送秘书长、分管副市长签署意见，报市长审签后转市委发文。

市委办公室、市政府办公室联合行文，由市政府办公室审核，送秘书长、分管副市长审阅后，由常务副市长审签，特殊重要的报市长审签后转市委办公室发文。

六十一、市政府各部门起草的地方规范性文件草案，要征求有关部门意见，取得一致后以正式文件连同有关材料报送市政府法制办公室。市政府法制办公室审核后，报分管副市长审定，提请市政府常务会议或全体会议审议。市政府法制办公室根据会议讨论意见，对规范性文件草案修改后报送市政府办公室，市政府办公室审核后报请市长或常务副市长签发。

六十二、市政府专用批件的送审和签发，按有关规定程序和分工执行。各有关部门每季度须将已制发的市政府专用批件报市政府备案。

六十三、市政府文件宜于公布的，一律在《盘锦市人民政府公报》上刊登，以市政府令发布的地方规范性文件须同时在《盘锦日报》上公布。

六十四、市政府及各部门要进一步精简公文，控制发文数量，压缩公文篇幅，加快网络化办公进程，提高公文办理效率。

第十章内事接待工作制度

六十五、内事接待工作是市政府工作的重要组成部分，体现市政府的对外形象，应本着统一领导、统筹安排、分工负责、互相配合的原则，积极做好这项工作。

六十六、市政府及各部门要严格执行《盘锦市接待工作规则》。市政府秘书长负责接待工作的总体协调，各副秘书长负责具体协调工作。

六十七、在制定内事接待方案和接待过程中，当市政府领导及有关部门领导同志的内部工作安排与接待国务院和国家各部门、省政府及省政府各部门领导来盘锦考察活动安排发生冲突时，内部工作安排要服从接待工作安排，以保证内事接待工作顺利进行。

六十八、市政府办公室负责按照市政府的要求，认真做好接待方案的制定和落实工作。省政府各部门和其他市地领导来我市考察调研，原则上由对口部门负责人迎送，分管副市长负责业务接待；需市长会见或宴请的，要按规定程序报批，会见宴请一般安排1次，并要减少陪同人员。

六十九、接待方案形成后，报秘书长、分管副市长或市长审定。

第十一章作风纪律

七十、市政府通过举办讲座等方式，组织市政府组成人员学习经济、社会、科技、法律和现代管理等方面知识，不断充实新知识，丰富新经验。

七十一、市政府领导同志出席会议、考察调研和参加内外事接待工作，由市政府办公室提出意见，送秘书长审核后报有关领导审定。
市政府各部门、县区政府要严格执行重要事项和重大突发事件报告制度，及时报告工作中的重大事项和突发事件。

七十二、市政府组成人员要经常深入基层调查研究，了解情况，指导工作，解决实际问题。下基层调研要简化接待，轻车简从；不陪餐、不吃请、不收礼。

七十三、市政府领导同志一般不为部门和地方的会议、活动等发贺信、贺电，不题词。因特殊需要发贺信、贺电和题词，一般不公开发表。不接受邀请参加地区或部门组织的一般性庆典活动，不参加具有商业性质的剪彩、奠基、揭幕、颁奖等活动。

七十四、市政府领导同志出席会议、活动，下基层调研的新闻报道，按新闻管理有关规定办理。

七十五、市政府组成人员要严格遵守中央和省、市有关廉政建设的规定，严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。

七十六、市政府组成人员必须坚决执行市政府的决定，如有不同意见可按组织程序向市政府提出；在没有重新作出决定前，对外不得发表与市政府决定相违背的言论；代表市政府发表讲话或文章，或者发表未经市政府研究的重大或敏感问题意见，须事先报请市政府同意。

七十七、副市长、秘书长离盘出访、出差，应事前报告市长或常务副市长，并向市政府值班室通报行止和联络方式。市政府各部门领导同志必须保持与市政府值班室通讯联络，离盘出访、出差，应事先报告分管副市长或秘书长。

七十八、市政府及各部门要实行政务公开，规范行政行为，增强服务观念，强化责任意识，树立规范服务、清正廉洁、从严治政的新风。对职权范围内的事项要按程序和时限积极主动地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不予办理；不得用公款相互送礼和宴请，不得接受各地的送礼和宴请；对因推诿、拖延等官僚主义作风造成不良影响和损失的，要追究责任；对越权办事，以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。

七十九、市政府办公室要认真履行督察职能，及时反馈政府各项工作和领导交办事项的落实情况。

第十二章附则

八十、受省政府工作部门和市政府双重领导的机构，比照市政府工作部门执行本规则。

八十一、市政府办公室可依据本规则，制定或修订会议管理、公文送审、重要事项报告等实施办法。

八十二、本规则自下发之日起执行。